插花地是特定时期、特定历史条件下、特定区域内的各个政区或行政区划在形成、发展和变迁过程中形成的各种穿插交错或各种经界不正之地的总称，包括飞地和犬牙之地两种基本类型（飞地就属于插花地的一种，但是插花地的概念要大于飞地）。在古今行政区划中屡见不鲜。凡有行政建置与行政区划的出现，就可能有插花地的产生。因此，历史时期以来，插花地就普遍存在于全世界范围内。插花地的出现，对行政管理带来诸多问题，其弊端在以前并不太明显。
但是自从年疫情以来，插花地在疫情防控工作中经常会出现盲区，一定程度影响了属地疫情防控和基层社会治理工作，不利于区域整体疫情防控。作为行政区划与基层治理的交叉结合部，“插花地”盘根错节的存在形态，显然是全面落实抗疫属地责任、完善城市空间治理体系的明显羁绊。因此，城镇规划君何方洪认为，当前十分有必要专题研究解决“插花地”问题，确保更有利于基层疫情防控工作。
一、我国的插花地现状
在我国的省、地、县、乡四级行政区划中，明确而又封闭的行政区域界限是构成行政区的最核心和最重要的要素之一。一般而言，行政区域的界限要求整齐划一，使之尽可能与自然地理单元、经济区的边界相一致，以便实现行政管理的稳定、便捷，促进区域经济体系更加合理化。作为行政区划中的特殊现象，插花地突破了行政区划中的“属地”管辖原则，穿插于高层政区（省级行政区）、统县政区（地级行政区）、县级政区及县级以下的乡镇级等各级行政区域，使得行政边界相互错杂，呈现出“犬牙交错”和“嵌入”等形态。
插花地是特殊现象，但却不是罕见现象。插花地其实就是“飞地”，从古至今，在我国的省市县乡各级行政区划中，插花地都是广泛存在的，就是目前来说，我国也有很多地方存在“插花地”现象。插花地的表现形式十分奇特：“插花地，甲县之地，突飞至乙县，而与甲县绝不相连，真所谓无翼而飞者也。此种飞地，其面积有大至数百里者，有仅为一村者，乃有小至仅为一井者。”
“插花地”是指相邻行政机构的辖境，在空间分布上伸入甚至被包裹在其它行政辖境范围之内的特殊区段。对这样的特殊区段，学术界统称其为某行政机构的“插花地”，即古之所谓“犬牙之地”、“华离之地”和“瓯脱之地”。导致插花地产生的原因很多，且错综复杂，但不管出于何种原因，都会给相关行政机构的管理带来不便，甚至会造成意想不到的社会治理难题。插花地现象不仅中国有之，国外亦有；不仅古代有之，现今亦然。因而，梳理历史上治理插花地的经验与教训，可为当代插花地社会治理、行政管辖效率的提高等方面提供借鉴作用。
这是就全国概况而言，具体到地方，实际情况要严重得多，省级政区如河南省，“全省一百十一县中，有插花地者七十三县，面积共约三千方里，近四千村，约四百块，人口在三十万左右。”此外，还有“陕西、湖北、安徽、河北飞入河南之地，约七十块。”县级政区如河北平原上的威县，其境内有“山东临清县插花16村，山东冠县插花26村，河北省的丘县插花21村，南宫县插花15村，曲周县插花37村，鸡泽县插花1村。”数量繁多、形态各异之外，插花地的面积也相差悬殊，大的如青海省海西蒙古族藏族自治州格尔木市所属唐古拉山镇，插入玉树藏族自治州，面积达4.75万平方公里；小的如河南省插入湖北省的石槽沟村，仅0.8平方公里。广泛存在的插花地，是对行政区划封闭界限的突破，必然对行政区划与管理产生重要影响，进而影响到区域的社会稳定与经济发展。
二、插花地的基本内涵
插花地这一称谓最早出现在清道光年间。道光二十八年（年）安顺府知府胡林翼在《请拨正境内插花地》呈文中，把插花地分为“华离之地”、“犬牙之地”和“瓯脱之地”三种类型。“华离之地”即府厅州县治所在此，而所辖壤土乃隔越他界，或百里而遥，或数百里之外；“犬牙之地”即二壤本属一邑，中间为他境参错，仅有一线相连；“瓯脱之地”即一线之地插入他境，既断而复续，己续而又绝。
胡林翼所谓“华离之地”，其实就是飞地，而“犬牙之地”和“瓯脱之地”从杨斌教授类型图，可以看出，实为一个问题的两个方面，有“犬牙之地”必有“瓯脱”之地，有“瓯脱”之地必有“犬牙之地”，二者密不可分。
关于插花地的基本内涵清代学者、官员胡林翼，著名历史地理学家史念海先生，学者傅辉、吴涛、马琦、韩昭庆、孙涛，郭舟飞等都进行了探讨，有的学者认为插花地就是飞地，如史念海、傅辉、吴涛、马琦、韩昭庆、孙涛等，有的学者认为插花地是各种穿插交错或经界不正之地的总称，如郭舟飞等。但都没对插花地有一个明确的定义。
杨斌教授深入剖析了上述学者的观点之后，对插花地作出了较为明确的定义：即插花地“是特定时期、特定历史条件下、特定区域内的各个政区（或行政区划）在形成、发展和变迁过程中形成的各种穿插交错或各种经界不正之地的总称”包括飞地和犬牙之地两种基本类型。
三、插花地的概念与形式
在概念上，“插花地”一词，通常与“飞地”、“嵌地”、“扣地”、“错壤”、“华离之地”、“瓯脱”、“畸零”、“遥领”等称呼纠缠不清，学界在讨论与使用时亦有不同意见。从称谓上来看，“飞地”作为术语使用得较为广泛，也能与通行的政治地理学相关概念对接，因此有许多学者将二者直接等同使用。但“插花地”作为中国传统称谓，其内涵更加丰富，包含的类型也更加多样，需要对其形式与内涵予以明确辨析。
清代胡林翼总结插花地的具体表现形式：“所谓插花者，其情形约有三种：如府厅州县治所在此，而所辖壤土乃越他界，或百里而遥，或数百里之外，即古所谓华离之地也。又如二壤本属一邑，中间为他境参错，仅有一线相连，即古所谓犬牙之地也。又如一线之地插入他境，既断而复续，已续而又绝，绵绵延延至百十里之遥，即古所谓瓯脱之地也。”其所谓“华离之地”，基本上可以对应现代的“飞地”概念；“犬牙之地”和“瓯脱之地”，则是插花地的不同表现形式。
民国时期为了勘定省市县边界，曾对插花地进行系统整理，为解决地方政府的疑问，内政部曾专门出台文件，认定《省市县勘界条例》所指“插花地”包含“插花地”、“飞地”、“嵌地”三种形态，“系历来习惯上一种名称”，并予以明确解释：插花地：“属于甲县之地，并不因天然界线，而伸入于乙县境内，致使两县间界域成为穿插不整形状，其伸入之地段因形势狭长，致三面均与乙县辖境毗连。此种地段，如在两部分以上，即构成所谓犬牙交错之地。”
飞地：“属于甲县管辖之地而在乙县境内，其四面均属乙县境界，独该地属于甲县。”嵌地：“与插花地略同，其区别处则插花地形势狭长，嵌地则整段或零段嵌入他县境内，即形势过于曲折，或畸零不整之地。又嵌地多因江河流域变迁构成，例如甲县境域完全在河之南岸，乃有属地在河之北岸者，其三面均为乙县管辖。”
从内容上来看，民国时期内政部的规定，实际界定了插花地的三种形态，所采用的“插花地”、“飞地”、“嵌地”等称呼，与胡林翼所言名称虽有差异，内容大致类同。显然，插花地作为此类区域的统称，拥有比飞地更为丰富的形式与内涵。近年来相关的研究成果也体现出这一认识，郭声波在研究飞地政区时曾总结道：“飞地行政区是在特殊时期、特殊地方、因特殊原因而设置的特殊行政区。”
这一概念已经超越了对传统飞地的理解，可与插花地的相关形态互通；杨斌在认真讨论并分析关于插花地的各类称谓后认为，插花地是“特定时期、特定历史条件下、特定区域内的各个政区（或行政区划）在形成、发展和变迁过程中归属明确但经界不正之地的总称”，包括“飞地和犬牙之地两种基本类型”。从插花地的复杂情形来看，其所包含的内容、表现的形式都要更加多样。
四、我国的插花地的类型及其发展历史
插花地出现的时间很早，在春秋战国时期，由于层级分封制的存在，各国互相征伐，以及民族的频繁迁徙，土地与政区的归属关系复杂，插花地就已经成为普遍现象。自此之后，插花地作为行政区划中的特殊现象，以复杂的原因，多样的形式，存在于历代行政区划之中，并在某些时期、某些地区极为突出，造成了较为严重的社会影响。从时代变迁的角度，可分为传统与现代两大类型：
（一）我国古代的传统插花地
一是民族型插花地：中国自古即是多民族国家，早在夏商周三代时期，民族迁徙就十分频繁，中原华夏族与周边“四夷”不断地出现插花现象。商的先祖与东夷关系密切，周的先祖则杂处西戎，西周分封的吴、燕、楚、秦、齐等边地诸侯，杂处于蛮夷之间；春秋时，伊洛之戎、陆浑戎等已经深入到华夏族居住的周王畿地区，战国时白狄所建立的中山国，错杂于华夏族的燕、赵等国之间，是少数民族插花于汉族地区；历代中原王朝在新疆、贵州、云南等地的卫所屯田，是汉族插花于少数民族地区；清代迁移东北的锡伯等少数民族到新疆伊犁地区戍守边疆，形成今察布查尔锡伯族自治县，是少数民族之间的互相插花。
二是军事型插花地：军事型插花地，多以军事征伐占领为形成插花的原因。如战国时期，魏文侯派乐羊等人越赵国伐灭中山，隔赵国而占有其地；秦越三晋（韩赵魏）伐齐，取得陶邑等地，先为穰侯魏冉封地，后设为东郡，亦是此类；唐代中后期为了保证边境的军需供应，也曾有一些节度使遥领部分内地州县，以便征收赋税。明代普遍推行卫所屯田，直属兵部及各都司，在内地形成军屯与民田两套体系的插花。清代四川省境内的瞻对土司（今甘孜州新龙县），其叛乱先为西藏兵力所平定，遂成为西藏在四川境内的插花地。
三是移民型插花地：自汉代开始，历代政府先后在新疆、贵州、云南等边境地区实施移民屯田，尤其是明代的卫所屯田，除卫所士兵外，往往还携带家眷，形成屯堡等移民插花地。清代入主中原后，为加强对地方的控制，实施八旗驻防，在广州、杭州、西安、荆州、成都等大城市设立满城，专供八旗兵及其家眷居住，由驻防将军管辖，不属地方；南北朝时期的侨州郡县，是最奇特、规模最大的移民型插花地。东晋南朝政权为了安置为数众多的南来侨民，在南方地区大量设立侨州郡县，插入于原有州县境内。与此同时，侨人原居地的政区设置大都依然存在，只是处于北方异族政权的统治之下，从而形成奇特的侨州郡县制度；由于战争不断，各政权的控制区域变动频繁，侨州郡县的变化较大，其设置也不限于南方，在北方、河西走廊等地也有存在。
四是经济型插花地：经济型插花地分布最多，是最普遍的插花地类型。在东部农耕区，多数插花地由屯田、垦荒、土地买卖、赋役摊派等方式形成，并依照“赋归某县管辖，即归某县管辖”的赋役关系而确立。如清代河南省汝州（民国改临汝县，今为汝州市）在其政区境外有十四屯里，共辖卫地处，其中大营卫24处，距汝州近；洪家营卫57处，距鲁山近；洪寺营卫2处，距郏县近；胡家庄卫处，距宝丰近；南大营卫10处，距叶县近。其地原为明代卫所屯田，清代改军屯为民田后，旧有隶属关系相沿不改，从而形成插花。在西北游牧地区，因游牧生活中存在“冬营地”、“夏营地”的迁徙，也往往会形成不同民族、不同部落之间游牧地的插花。
五是政治型插花地：政治型插花地多由分封制为发端。如战国时韩赵魏三家分晋，三国领土均来自其在晋国所得的封邑，导致其疆土互相交错，尤其是上党地区为三家所分，归属尤为复杂。汉代直属中央的郡县与分封的王国、侯国之间，疆土错杂，主要是由汉武帝及以后统治者为加强中央集权，推行“推恩”，以实现“强干弱枝”的政治目的而形成。辽代契丹贵族所属的投下军州与五京道所属州县相插花，亦属此类，但还仅限于其所统治的北疆。迨元代一统，在华北地区先后实施的汉人世侯制、蒙古贵族的投下州县等制度，与中央政府的省－路－府（州）－县各级政区交织在一起，使得华北平原地区的插花地现象极为严重。清代为加强对地方的控制，在诸多重要城市设立八旗驻防，形成由驻防将军直辖的“满城”，亦属此类。
（二）我国现代的插花地
近现代以来，尤其是新中国成立后，插花地得到了较大力度的改正，但一些传统类型的插花地仍然存在，如边疆地区的生产建设兵团，正是传统军事移民屯田的延续，直到今天，新疆生产建设兵团被作为省级政区看待。随着社会政治、经济的发展，一些新的插花地又相继出现。主要表现如下：
一是民族自治型插花地：中华人民共和国成立后，实施民族区域自治政策，先后成立了内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区等五大民族自治区。因各民族“大杂居、小聚居”的特点，各级各类民族自治行政区之间，往往会形成民族插花地。前述青海省格尔木市所属唐古拉山镇，插入玉树藏族自治州，面积达4.75万平方公里，是中国面积最大的插花地政区。
甘肃肃北蒙古族自治县所属马鬃山镇，面积2.6万平方公里，与该县其他辖区中间隔着玉门市、瓜州县。甘肃肃南裕固族自治县，因民族成分复杂（裕固族、蒙古族、藏族），县境土地分为四块，其中明花乡插花于高台县西部，皇城镇插花在山丹县东部，大泉沟乡插花在民乐县中南部。在东部汉族地区，也广泛存在着民族自治县（区）、乡（镇）、村等各级行政单位，其中尤以回族聚居地为多。
二是工矿区插花地：因煤炭、石油、有色金属等矿产资源在现代经济产业中的重要作用，部分矿区往往由上级政区直接管辖，插花于下级政区之间。河北省承德市所属鹰手营子区，石家庄市所属井陉矿区，邯郸市所属峰峰矿区，江苏省徐州市所属贾汪区，安徽淮北市所属段营镇，均因煤矿而形成插花地；内蒙古包头市白云鄂博矿区，因稀土矿而插花于达尔罕茂明安联合旗；安徽铜陵市铜山镇因铜矿资源插花于池州市贵池区境内；新疆克拉玛依市的独山子区，河南省洛阳市的吉利区，因石油资源与石化工业形成插花于他境；郑州市所属上街区，作为重要的铝工业基地，插花入荥阳市境内。
三是城市新型插花地：随着工业化和城镇化的加速推进，城乡二元结构也随之发生调整与变化。在一些高速发展的城市，城市建成区不断扩大，城乡分隔界限日益模糊，行政区和经济区交叉重叠，导致了行政区划中新的插花地出现。在城市外延发展中，出于城市基础设施建设如机场与港口的需要，出现了一些插花地，如北京首都机场地区，地理位置位于顺义区境内，但隶属于朝阳区管辖；西安所属咸阳机场，位于咸阳市渭城区底张镇境内；郑州新郑机场，位于新郑市境内（现为郑州航空港经济综合试验区）。上海的洋山深水港，行政权归属浙江省嵊泗县，经营管理权则归属上海市。
在城市内部，尤其是城乡结合部地区，也存在类似的情况。自20世纪60年代开始，武汉市武昌区、青山区的城市建成区不断扩大并伸入洪山区境内，形成了“城市土地利用至哪里，就管理至哪里”的交叉地带，武昌、青山、洪山三区之间的插花地达块之多。深圳市因二线关管理线与原有各区行政区划界限不完全一致、填海造陆等原因，在城市所属的6个区之间形成23块插花地，总面积44．84平方公里，登记在册人口人。在城镇化快速推进的同时，这种新形态的插花地在诸多城市中出现。
此外，还有一些特殊类型的插花地。20世纪50－70年代的计划经济时期，因国家的计划安排及“大炼钢铁”、“上山下乡”等运动，形成了一些插花地：如北京市有插入黑龙江甘南县的双河农场，插入天津宁河县的清河农场；上海市在江苏大丰、安徽宣城、黄山等地市共有7块插花地，面积达到．7平方公里；天津市在河北武安境内插花有“天津铁厂”。
河北省廊坊市所属大厂、香河、三河三个县级行政区，由于北京、天津城市的不断扩大，邻近诸县被纳入管辖，使得该区与廊坊市其他区域隔离开来；为解决河南、山东两省间金堤河排水问题，年国务院以区划调剂的方法，将河南省东明县划归山东省，撤销山东省寿张县，将范县金堤以北五个区划归莘县，寿、范两县金堤河南部地区归并成范县，划归河南省。同时将范县县城留在山东，县城附近的金村、张扶村划归范县，原范县城关（樱桃园镇）仍归山东，形成了范县县城在省外的罕见情况。
澳门大学年新建的横琴校区，位于珠海市所属的横琴岛，经全国人大常委会授权，由澳门特别行政区政府以租赁方式取得新校区的土地使用权，其区域与横琴岛其他区域隔开，由澳门特别行政区政府依照澳门特别行政区法律实施管辖，期限至年。
近年来新疆生产建设兵团推行“师市合一”，陆续设立第八师石河子市（年设立）、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市、第六师五家渠市、第十师北屯市、第二师铁门关市、第五师双河市、第四师可克达拉市、第十四师昆玉市、第七师胡杨河市、第十三师新星市诸市，辖区均与原兵团屯垦地保持一致，形成大量的插花地，尤其是兵团各师实行“团镇合一”后，很多团场建制镇都成为了插花地。这几例情况都比较特殊，大致仍可归为政治型插花地。
五、插花地的影响
插花地问题不只是行政归属下的地理单位问题，而是交织着生态、政治、经济和社会文化的空间格局，透过分析这种空间格局形成的社会文化历史过程，才能理解插花地背后的社会文化意义。从行政区划的视角来看，插花地无疑是特殊现象，是对一般性行政区划封闭界限的突破。历代论者多认为其弊大于利，力图实现行政区划边界的整齐划一，却始终未能根绝插花地现象。插花地的出现与发展，几乎与行政区划的发展相伴随，插花地问题之所以长期存在并难以解决，说明其背后蕴含着多重的原因与复杂的利益关系，需要从历史与现实中去寻求解决之道。
（一）犬牙交错原则的应用与发展
作为中央控制地方的重要手段，中国古代在行政区划中一直存在着“山川形便”与“犬牙交错”两大原则。插花地的出现与发展，可视为“犬牙交错”原则具体实施的极端后果。在历代的行政区划中，山川形便与犬牙交错两条原则往往是同时并用。
依照“犬牙交错”原则划分的行政区界线，往往背离了自然地理单元的界线，这一原则发展到一定程度，必然导致行政区划界线的非常规形状，最终形成“飞地”、“华离”、“瓯脱”、“扣地”、“嵌地”、“畸零”等插花地形态。自秦代以来，中国就形成了长期稳定的中央集权管理体制，犬牙交错也在行政区划中不断的应用与发展，在分析讨论插花地问题时，必须对这一整体背景具备清晰认识。
（二）属人管理原则的影响
“属人”管理原则亦是形成插花地问题的核心要素之一。在历代整理插花地的过程中，官员与学者们曾敏锐的指出，解决这一问题除了程序与规模上的困难外，其症结在于：“沿县界之村庄，有地属本县，而居民籍隶邻县者；有民隶本县，而地属邻县者。属地属人，争持不决。虽政府明令采取属地主义，而各县仍藉此为争议之资。如淮阳、太康间之插花地，会勘时，淮阳取属地主义，太康取属人主义。”其中提到的“属地”与“属人”，正是行政区划管理中的两项基本原则。
近代以来，解决插花地的一般性准则皆为“凡各县之插花地，一律划归所在县管辖”，显然是取属地原则。若完全依照属地原则，土地及附着于其上的人口、不动产等皆依地而断，形成的行政区划必然是整齐划一的，也就不会有插花地诸种形态存在的空间；插花地现象之所以自古及今从未彻底消失，与“属人管理原则”有着不可分割的关系。在西部民族地区，这一原则最早见于汉代设立的“属国都尉”管理体制。后世西部地区的行政区界限，很多是依各民族、部落所属的游牧地而定，由于游牧民族季节性迁徙的特点，极易形成互相插花的情形。东部农耕地区，历史上的屯田、卫所、藩王封地、驻防等情况，亦是为了照顾部分特殊群体的特殊利益，也往往是形成插花地的根源。
（三）其他因素的影响
整理插花地的实践过程也说明，整理插花地并非仅仅是行政区划界限的调整，还关系到税收、劳役、治安、教育等诸多问题，相关各方因各自情况与利益不同，表现出的态度自然迥异。相关利益方的利益诉求突出体现在各地方长官的身上，“或明系犬牙交错之地，希图增加税收，而要求他县移交；或明系孤悬于他县境内之插花地，而故谓与本县辖境毗连，不肯交割；或借口经济困难，妄呈意见。”对于处在各县交界，或距离自己较近的插花地，邻近县份出于增加土地、人口与税收的考虑，自然是乐于接收，有时甚至会出现多县竞相接收而产生争执的场景。
插花入他县较多者，由于将失去一部分土地、人口与税收，从自身利益计，必然要求相应补偿；若不能满足，自然不愿移交。如临汝、淮阳等县，“插入他县者竟达四百余村，…面积占全县十分之三四，田赋占三分之一，一旦失去大部分土地，钱粮损失，无从抵补，于是请求互换，藉以取偿。”存在利益纠葛的此类地区，正是传统插花地的“热点”与“难点”。
目光再转向现实，当前插花地发展的新趋势，也仍然显示出相关影响要素的相互影响与碰撞。部分政治型插花地，仍然是中国特殊政治体制的反映（如澳门大学横琴岛校区与“一国两制”）；新型城市插花地现象，其根本原因即在于行政管理的职责不清，“属地”与“属人”原则模糊，导致或管理多头，或管理缺位，容易出现“三不管”地带。近年来与插花地关系密切地“飞地经济”兴起，曾被认为是打破固化的行政区划、促进经济跨区域发展的利器。但同样因“属地”、“属人”原则的影响，在GDP核算、资金与土地投入、税收与利益分配等问题上不易撇清，也会造成一定的困扰。
综合政治、经济、民族、军事等多种要素考虑，插花地的形成往往不是单独成因，而是多种因素叠加的结果；部分插花地非但不是自然形成，甚至是为了某些特殊目的“有意而为之”，其解决之道也会更加复杂。正因于此，某些插花地的改革曾经引发剧烈的地方反应，改革过程也有所反复。纵观历史，考诸现实，插花地的形成与存在大多存在着复杂的原因，部分插花地的存在也具有一定的现实合理性，对于插花地实施“一刀切”式的归并属地，并非最佳管理手段。若不能彻底厘清插花地背后所承载的复杂关系，由于各种原因而形成的行政区划插花现象，仍将在部分地区长期存在。对于插花地在行政区划中的存在，应当认真分析其形成原因以形成正确认识，综合考量各类影响要素，予以妥善处理。
六、关于解决“插花地”问题的建议
插花地问题对基层社会治理带来的影响，在疫情期间带来的防控问题十分突出，很不利于疫情防控和疫情治理工作。比如河北省唐山市的芦台经济技术开发区，该开发区总人口约4.36万人，于年10月10日获批成立，其前身为大型农垦联合企业河北省芦台农场。开发区总面积平方公里，辖1个镇、20个行政村、1个街道办事处、9个社区、12个二级经济实体，耕地11.5万亩，是唐山市位于天津市宁河区境内的一块飞地。
位于天津市宁河区的飞地芦台经济开发区，有着与宁河区密不可分的关系。地理位置处于宁河的正中心，不管天津还是河北省唐山市，有任何一地的疫情爆发，对于此地在宁河上班的人来说，还是宁河在此地上班的人通行都是极其不方便的。甚至没有任何病例相隔仅仅一两公里，仅因为两个行政区的管理系统不一样，而导致两地居民不能回家，问题的根本还是两地属于不同行政系统管理，属于插花地的问题，影响了插花地和被飞入地的双方疫情管控工作。
因此，城镇规划君何方洪认为，十分有必要专题研究解决“插花地”问题。目前很多地方都在积极研究解决插花地的疫情防控问题，但很多地方只能采取与“插花地”在疫情防控方面建立联防联控工作机制，签署了相关的合作协议，当任何一方发生疫情时，双方立即启动互联互通机制，保障双方居民正常的生活工作秩序，保持通信联络畅通，开展信息横传通报，协调开展应急处置工作。但是这种解决方式只能治本，不能彻底治根。要解决插花地的疫情防控治理工作，就要解决“插花地”引发的基层管理权属混乱问题，这是着力破除基层管理和服务职责划分零碎化、无序化、交叉化的治理梗阻现象，是以人民为中心的发展理念在城市治理场域的生动呈现。主要有以下措施：
一是应理顺“插花地”引发的行政区划归属与管理权限不统一问题，必须强调行政区划调整服务于优化基层治理的现实需求。从本质上看，“插花地”遵循的是“属人”管理的原则，与遵循“属地”管理的行政区划设置存在严重的背离。尤其是在基层，“飞地”和“插花地”的“你中有我，我中有你”的存在形态，往往导致相关区域的管理权属划分模糊不清，成为引发基层治理堵点、盲点的重要根源。当前，我们可以发现行政区划管理工作尤其是基层行政区划调整，正在明显地经历着由单纯的强发展导向到发展与治理并重导向的转型。“插花地”集中治理工作必须要从基层治理与行政区划的结合部切入，应明确落实属地责任、补齐基层治理短板作为调整的主要目标，这样才能适应新时代行政区划调整工作指导逻辑的转变，是建设人民城市的重要举措。
二是必须要将人民群众的合理诉求置于工作首位，切实践行以人民为中心的发展观，有效降低社会风险。由于行政区划调整属于全局性的行政建制改革，涉及的利益关系非常复杂，利益权责的协调程度是顺利推进调整工作的主要影响因素。“插花地”集中治理是优化基层行政区划设置的重要举措，本身就是为解决基层交叉管理、责任不清等历史遗留问题，但由于插花地牵扯各方的利益诉求，因此能否获得涉及区域居民的广泛支持和理解，将直接影响调整的风险程度。因此，整治方案必须坚持以保障居民的合理要求，保证居民的既得利益不受损为前提，对可能的社会风险作出全面的评估和预案，确保治理工作的顺利推进。此外，对于集中治理工作可能触及的一些深层次矛盾关系和利益纠葛，在条件不具备时，不应该贸然突进，而应采取“小步慢跑”形式，审慎推进。
三是必须强调插花地治理方案的合法合规性，工作规范透明。长期以来，由于针对性法规不完善且相对滞后，导致我国的行政区划管理工作一直存在随意性大、规范性不强、审批后落实不力、违规追责机制缺失等问题。年和年相继颁布实施的《行政区划管理条例》和《行政区划管理条例实施办法》，对行政区划调整的原则与方针、变更程序与权限、监督与管理、追责机制等作出了详细的规定，已成为规范行政区划调整的基本依据。因此，在“插花地”集中治理工作中，无论是前期的政策定调、针对利益相关各方的社会调查和政策宣传，还是后期的政策论证、专家评估、对居民意见的反馈，都必须要规范透明，这样才能有效保障工作的顺利推进。
