“三公”真假账：5万元公务经费如何接客200批
[ 预算公开是最大的反腐，这是制度性问题。腐败的根源在于收支缺少制约和监督，预算乃*府行*之母，*府收支涉及到所有的行*部门 ]
本月18日，中央部门陆续公开了各自的决算报告。其中，自2010年开始，至今持续了三年的“三公”经费决算报告公开达到了最佳状态，各部门基本总列了“三公”经费的基础项目。
在“三公”经费“零增长”的要求下，除个别单位外，中央部门总体实现了“负增长”。
2010年中央单位“三公”经费决算支出合计94.7亿元;2011年，中央单位“三公”经费决算支出合计93.64亿元;2012年，中央单位“三公”经费决算支出合计74.25亿元。
比较上述数据可见，2012年较2011年“三公”经费支出减少19.39亿元;2011年较2010年减少1.06亿元。2012年的是2011年的18.3倍，约为18.3亿元。
18.3亿元的巨大落差，原因何在?“三公”经费到底还有多少水分可以挤压?财*部门并未给出明确解释。
6月27日，财*部部长楼继伟向十二届全国人大常委会第三次会议作2012年中央决算报告时只解释称，2012年中央行*事业单位等“三公”经费支出比预算数减少5.59亿元，主要是各部门切实落实中央有关厉行节约的要求，大力压缩“三公经费”，减少了相关支出。
根据决算报告，中央单位“三公”经费中，因公出国经费19.45亿元，低于预算2亿元;车辆购置及运行费40.67亿元，较预算减少了2.81亿元;公务接待费14.13亿元，比预算减少0.78亿元。
一个比同年度预算减少5.59亿元，一个比上年度决算减少18.3亿元。“这确实需要反思和总结并找出详细原因，据我了解，财*部在向全国人大常委会作决算报告之前，已经有了一个详细的梳理，但原因和对策的分析报告，还需要一个过程。”财*部一位内部人士对《第一财经》表示。
而从楼继伟的解释中也可以看出，*府的确在过“紧日子”。*府花钱受财*预算制约、财*预决算接受社会监督的行*路径逐渐明朗。
十八大召开之后，以中央“八项规定”为代表的厉行节俭、反对浪费的系列决策出台，除了中央单位，接受本报抽查采访的省市县乃至乡级*府部门，都普遍感觉到在“三公”消费上“勒紧腰带”“原准备盖的办公楼不盖了，该买的车不买了”;“往年热闹的年会改在食堂甚至取消了”;“下饭店的机会也减少了很多，就是下饭店也不敢点位菜了”;“别说出国，就是国内考察旅游的项目都紧缩了。”
“李克强总理上任后一再强调信息公开。中央要简*放权，必然要解决收支公开问题。收支公开面太广，要抓住突破口，而对于‘三公’经费问题，老百姓又比较关注，这是为什么*府把‘三公’经费公开作为突破口的原因所在。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授对本报表示。
7月9日，国务院办公厅印发《当前*府信息公开重点工作安排》，其中，对“三公”经费领域的*府信息公开工作做出部署。上述文件明确了各级*府“三公”经费全面公开的时间表： 2013年，各省级*府要全面公开省本级“三公”经费;全国市县级*府争取在2015年之前实现。
厘清概念和科目
2006年，国家行*学院教授竹立家以理论和经验模型的方式，通过大量的数据和材料梳理得出了一个惊人的结论：2004年，公车消费、公款吃喝和公费出国三者相加费用为9000亿元。
这一结论至今仍存在巨大争议和影响。竹立家告诉本报，“之前也有人分别统计过公款吃喝、公款出国等费用，但是我第一次把三者加在一起，这些数字都是有出处和根据的。”
上述数据出自竹立家撰写的一篇题为《*府管理改革的几个切入点》的文章，发表在《学习时报》上。
之后，《人民》采访了竹立家和财*部预算司有关负责人，发表文章《我国每年公款消费近9000亿元的说法不实》。报道中，预算司负责人反驳了竹立家“9000亿”的说法，并列举了一份2004年全国“三公”消费数据：公车数量180万辆、公车消费1000亿元;公款伙食费172亿元;干部公费出国费用29亿元。三项合计1201亿元。
“三公”经费的概念由此被提出，并受到社会和中央的关注。
1201亿元全国“三公”实际消费数据，是迄今能够找到的唯一官方权威数据。这一数据与来自民间的9000亿元相差甚远，原因何在?竹立家的解释是，这1201亿元只是国家财*预算支出，而预算外的“三公”支出是大数而不是小数。
“我一直都认为，不但要算经济小账，更要算*治大账。这些数字媒体不要过多去纠结，而是应该找到‘三公’经费问题的高度和真正的价值点。” 竹立家认为。
然而，至今“三公”经费的概念仍不清晰和明确。
6月28日，审计署行*事业审计司司长刘正均对外表示，在这次预算执行审计中发现，“三公”经费概念不够清晰。“三公”经费并非公款出国旅游、公车私用和公款吃喝的同义词。而目前*府在公开“三公”经费时没有进行必要的解释，有可能误导社会公众。
而在2011年之前，业已存在许久的“三公”支出并未体现在财务预算和决算报表中。彼时，在财*预算分类科目中没有“三公经费”这一科目，这部分支出以“其他名目”安置于各个科目之中。
直至2011年6月，全国人大常委会表决通过关于批准2010年中央决算的决议，经财*部汇总并向社会公布，2010年中央行*单位、事业单位和其他单位“三公”经费支出合计94.7亿元。2011年，成为“三公”经费公开的元年，“三公”经费在经济科目表中成为专门科目。
刘剑文介绍说，“三公”经费是指*府公务性支出，即*府履行职责所花费的费用，本身是个中性概念。其核心是公务，将“三公”仅理解为“公款吃喝、公款出国和公车”存在误读。“三公”经费的存在有其必要性，关键问题在于合理合法合宪与效用最大化。
以7月18日“出炉”的《气象部门2012年度部门决算》为例，气象部门对其“三公”经费支出的账面进行了全面解读。除公布常规预算执行情况外，还以中央、省、地级市为单位进行分级统计：“因公出国”支出决算1217.78 万元，除统计人数、组团次数等，还细化到具体参与会议名称;“公车购置与运营”所支出的1.6亿元则计算出每辆车的平均购置或运行费用。相对而言，3515万元“公务接待费”的用途说明显得模糊很多执行公务、开展业务科研等。
“相较于去年，内容细化很多，总体来讲看到了巨大进步。但进一步细化和公开的空间还很大。”刘剑文表示，财*部门统一对预决算的“收入”和“支出”进行科目编码。“收入”由大到小分为“类、款、项、目”四级。“支出”分为“类、款、项”。预决算中编码越细，公众解读越清楚。
尽管以中央部门“三公”经费为代表的*府预算公开已向前迈进，但由“三公”经费概念引发的争议并未消除。
根据中央部门预、决算报告中的所列名词解释，纳入中央财*预决算管理的“三公经费”指中央部门用财*拨款安排的因公出国费、公务用车购置及运行费和公务接待费。
这与公众所理解、多年来约定俗成的“公车消费、公款吃喝和公费出国”的“三公消费”大有出入。
根据现行的财务管理制度，中央部门收入主要由四部分构成：财*拨款收入、事业收入、事业单位经营收入与其他收入。在部门预决算中得以披露的“三公”经费仅为“财*拨款收入”一项中涉及的“三公”经费，而来自其他收入而用于“三公”消费的数字或不止于此。相当部分的“三公”经费并未受国家预决算的管理，亦未向社会和公众公开。
此外，部分实际为“三公”经费的项目，被嫁接到其他决算科目之中，如接待费用被嫁接到会务费用之中。
如此一来，公开“三公”经费的效用大打折扣。
财*部内部人士告诉本报，“三公”经费的概念，随着信息公开的推进和财*体系的进一步改革，会作为一个科目继续完善和细化。
防止体外循环
*府决算公开，尤其是“三公”经费预决算的公开，随着由中央到省级再到市县一级的推进，体量将越来越庞大。除了厘定概念和细化项目，如何防范“明紧暗松”、“上紧下松”的预算外即所谓体外循环，成为财*部门未来一段时间急需解决的任务。
6月24日，审计署发布《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财*收支情况审计结果》。报告显示，多个部委随意改变项目支出内容或者超标准列支，预算约束力小，预算编制的随意性突出。
据上述审计结果，国家发改委所属能源研究所公务接待费实际支出179.57万元，超出预算130.57万元。委本级有9个会议超标准列支15.96万元;28个因公出国团组超标准列支62.31万元。委本级接受所属单位资助因公出国费用4.6万元。委本级有42个因公出国团组未纳入年初计划，9个团组存在超过规定天数问题。
教育部本级在项目经费中列支的会议费695.49万元，没有纳入会议费预算管理。部本级有3个因公出国团组超标准列支2.41万元;有2个会议超标准列支54.38万元。部本级将4个会议的14.41万元支出转嫁给下属单位，将3个会议的18.61万元支出转嫁给其他单位。
此外，商务部、国土资源部、环保部等部委亦有将会议费和出国费用转移至下属单位，让其为超支“三公”消费埋单的现象。
对于上述现象，德勤华永会计师事务所原高级审计师马彦超认为，公务经费的多少应根据当年的考核目标来确定。盲目追求“三公”经费缩减，表面看经费减少了，实际上大量处于“体外循环”，更加难以监管。
预算编制粗放、执行随意且无有效监督与惩戒，致使部分“三公”消费甚至不进入“三公”经费的监管范围，通过虚设项目、转移资金、向下属单位转嫁费用，实现“体外循环”，预算约束的作用力有限。“三公”经费的公开，计较账面金额的多少更非最终目的，主要目的应是促成其合理使用。
“预算外资金的循环是整个预算制度的大问题，涉及两个方面：一是*府所有收入要求纳入预算管理中。但实际上并不如此，预算管理还是不够严厉;二是*府不花钱，让下属企业来花钱，存在转嫁支付的问题。”北京大学宪法行*法研究中心副主任王锡锌告诉本报。
四川省成都市一市局级单位的财会负责人告诉本报，财*预算是个大蛋糕，层层划分下来，到各基层单位已所剩无几。一方面上级单位或兄弟单位要接待;另一方面又需符合预算，否则单位无法通过目标考核。如此一来，只能考验单位财会部门工作人员的“脑子”。虚增项目、搭车捆绑、赊账透支等等“救火方案”应运而生。
“有时快年终了，发现无法平账，赶紧想办法修改做大年初的预算也是可行的。”上述负责人说，类似“套娃”般的单位账目层层相掩，外界更难以知晓其中真假。
广西某旅游城市*府接待办负责人表示，因中央“八项规定”，今年1月份接待办接待任务同比下降30.8%，2月份同比下降54.3%，1至2月，同比节省经费26.28%。但是尽管如此，该市作为旅游热点，接待任务依然“压力山大”。
据上述旅游城市接待办统计，2012年，当地共接待副厅级以上干部3000多批次，5万余人次。中央某事业单位驻该市机构负责人称，近几年，单位财*每年划拨公务经费定额5万元，但是每年接待客人近200批次，经费不够只好四处“化缘”，转嫁经费压力。
一些*府部分和被拨款单位从专项财*支出中巧立名目挪作“三公”消费，但在账目上却不列入“三公”支出。
审计署驻某地特派办公室一位负责人在审计中发现，在有些干部的财务报表上，“三公”经费达标，但是很多会议、差旅费在培训、科研等其他项目开支。“换了个马甲”，“三公”消费并未真正降低。
做好预算“笼子”
“制度的笼子存在年久失修的问题。”财*部一位司长表示，财*部会同相关部门制定的约束公务消费的制度有几十项之多，但其中不少制度已脱离实际，可操作性不强。
据河北省一位县级审计局局长介绍，基层公务接待标准执行的财*部1995年159号文，这一规定要求地方行*事业单位业务接待费不得超过当年单位预算中“公务费”的2%。目前已不符合实际情况和需求。
“约束‘三公’消费、强化现行预算制度的分配与监督职能，最终还是要回到制度化和法治化建设的轨道上来。”刘剑文认为，“按照十八大确立的精神，要建立全口径的预决算管理体系，将*府全部收入纳入到预算管理制度中来。”
8月中旬，全国人大常委会将决定是否对《预算法》修正案进行第三次审议。
这部被寄予厚望的法律，自2010年启动修订草案的编制工作后，2011年形成一稿、2012年初一审、2012年7月“二审稿”再次公开征集意见，收到反馈超过30万条。
学界专家普遍认为，预算公开的具体程序和内容、细化预算编制、经济分类与预算科目设置的精细化与严谨化等内容均需进一步明确。
《预算法》强调的是对*府收支行为的监督问题。“三公”经费正属于*府支出范围之内。“尽管《预算法》很难直接涉及‘三公’经费的问题，但《预算法》修正案将对预算制度的原则、范围和程序进行规范。现行预算制度管理将更为严格，受约束的行*部门也将对‘三公’经费执行标准更严控，执行更细化。”王锡锌说，“未来纵向看，预算公开条目编码和经济分类更细化;横向看，预算方案的讨论、提出、制定与调整过程将实现动态公开。”
概念不清、科目不细、费用被肢解、被转嫁、体外循环等等因素，都与“三公”经费的“笼子”建设有关。这些漏洞也是造成“三公”经费水分过大的原因所在。
要约束“三公”经费，预算公开是关键。王锡锌认为：第一，所有的收支应纳入预算管理系统，不能允许预算外循环。否则无法纳入预算管理监控，这不仅是群众无法监控，甚至是*府内部也无法监控;第二，更深层次公开。预算过程要公开、调整变化的动态要公开;第三，需要全社会更为广泛地参与监督。
刘剑文认为，预算公开是最大的反腐，这是制度性问题。腐败的根源在于收支缺少制约和监督，预算乃*府行*之母，*府收支涉及到所有的行*部门。
“*府预算公开是财税体系的改革，改革是一个过程，必将经历从‘三公’经费公开、一般行*经费公开到预算完全公开的渐进式发展路径。”刘剑文说。